Экономико-правовая оценка развития интеграционных процессов

Аза Ашотовна Мигранян
Заведующая отделом экономики
Института стран СНГ, доктор
экономических наук, профессор.

29.05.2014 г. в намеченные сроки главы трех стран-учредителей ТС/ЕЭА подписали Договор о создании Евразийского экономического союза (далее Договор), которой начнет действовать с 01.01.2015 г.

Справочно:

Всего в договоре 28 разделов, 118 статей и 32 приложения - около 700 страниц. Состоит он из двух частей, первая институциональная - стратегические цели и основные задачи интеграции, правовой статус союза, принципы деятельности и система органов. И вторая - функциональная: регламентирует механизмы экономического взаимодействия и фиксирует обязательства по основным направлениям. Отдельным блоком закрепляются положения по поэтапной интеграции энергетических рынков.

Подписанный Договор представляет собой документ, состоящий из 118 статей и большого пакета приложений (которые раскрывают суть отдельной статьи и механизмы ее реализации, по сути, к каждой третьей статье. Общий текст - более страниц. Всего 32 приложения детально расписывающих все сферы экономического взаимодействия. Все приложения неотъемлемая часть договора. Сами статьи, указанные в основном договоре являются рамочными и вступают в силу только после подписания и утверждения приложений всеми сторонами ЕАЭС. Такая конструкция будет сохраняться и когда в союзном праве будут появляться новые сферы интеграции, что дает возможность поэтапного продвижения к единому рынку в отраслевом (секторальном) разрезе и разноуровневой интеграции.

Особо следует отметить следующие положения Договора, которые являют собой новым этапом развития интеграционного взаимодействия стран ЕЭП/ЕАЭС:

I. В Договоре изложены цели и задачи евразийской интеграции и закреплен статус ЕАЭС как полноформатной международной организации.

Именно формат международной организации, закрепленной в подписанном Договоре существенно поднимает статус ЕАЭС на международной арене и предписывает по согласованным позициям всем странам-участницам выступать именно с позиций ЕАЭС, а не собственной страны. Более того, официально закрепленный статус международной организации в рамках Договора предполагает правосубъектность ЕАЭС при позиционировании на мировой арене, что принуждает признанные международные организации контактировать с организацией, а не с отдельными участниками. Понятно, что реалистичность признания ЕАЭС как единого международного игрока и субъекта международного права будет непосредственно зависеть от настойчивости стран ЕАЭС и системы внутренней дисциплины в самой организации (механизм исполнения данного положения пока не ясен).

В этом отношении пока еще в рамках правовой базы ЕЭП практически отсутствует единая политика при принятии решений, что явно продемонстрировало одностороннее решение России о введении санкции по импорту сельскохозяйственной продукции из стран ЕС. Справедливости ради, стоит отметить, что правовые положения соглашений в рамках ЕЭП допускают такие односторонние решения, что абсолютно исключает Договор о создании ЕАЭС.

Помимо того, что в Договоре отражены базовые аспекты, присущие международным организациям, в нем также зафиксированы принципы суверенного равенства государств, территориальной целостности. Это часть Договора была краеугольным камнем позиции Казахстана, для которого особенно важно обеспечение гарантий политического суверенитета, возможности сохранять приоритет национального законодательства и национальных органов управления по отношению к наднациональным органам.

В Договоре также заложен механизм консенсуса при принятии решений на всех уровнях. Предусмотрен принцип равной представленности сторон в рамках кадровой политики в органах Союза, т.е. независимо от участия в бюджете ЕАЭС, от вклада экономики каждой из стран-участниц количество рабочих мест в аппарате организации, во всех ее органах будут поделены в равных пропорциях, количество голосов при принятии решений будут также распределяться в равном соотношении.

Данное положение существенно ограничивает возможности России влиять на решения организации (за исключением права вето), что существенно ущемляет национальные интересы России. Особенно, если учесть тот факт, что экономический вклад РФ в ЕАЭС составляет 90%, вклад по налоговым и таможенным поступлениям 87,97% (Беларусь – 4,7%, Казахстан – 7,33%) от общего объема финансовых поступлений. Изначально при создании Таможенного союза в 2010 г. имеющиеся диспропорции в долевом вкладе стран-участниц учитывались при распределении голосов: Россия имела 57% голосов, Казахстан и Беларусь – по 21,5%. Ущербность российской позиции при равном распределении голосов все больше будет усиливаться с расширением ЕАЭС, т.к. будет происходить распыление голосов при растущей нагрузке на бюджет РФ.

Для расширенного состава евразийской группировки наиболее логичным было бы решение по распределению голосов среди участников, основанное на доле финансово-экономического участия и экономического присутствия в объединенном партнерстве. Так, если распространить принцип распределения голосов, принятый в ТС (на основе доли во взаимной торговле), то перераспределение голосов при условии расширения ЕЭП до 6 участников могло бы выглядеть следующим образом: Армения – 0,96%, Беларусь – 11,2%, Казахстан -6,46%, Киргизия – 2,35%, Таджикистан – 1,03% и Россия- 77,3% (рассчитано автором по удельному весу каждой страны во взаимной торговле между шестью странами по итогу 2012 г. по данным). Эта пропорция может быть использована и при расчете долевого участия в финансировании бюджета ЕЭК (по аналогии с ТС) в расширенном составе. Однако подписанный Договор был сформирован по европейским принципам равенства представительства стран и распределения голосов, а не принципам пропорциональности вкладов участников. Это лишает Россию конкурентных преимуществ (соотношение затрат-вклада и отдачи) и сохранения позиций лидера организации.

II. Вторая часть Договора — функциональная, регламентирует механизмы экономического взаимодействия, а также фиксирует конкретные обязательства по отраслевым направлениям интеграции.

В функциональной части закреплены обязательства трех стран по дальнейшей интеграции по отраслевому принципу. Как указывается, «Договор о Евразийском экономическом союзе направлен на решение задач по повышению благосостояния и качества жизни граждан Казахстана, России и Беларуси и предусматривает свободу движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной экономической политики». Перспективный интеграционный эффект в виде прироста совокупного ВВП к 2030 году оценивается в размере около $900 млрд.

Функциональная часть направлена на создание нового интеграционного объединения с целью укрепления экономик стран-участниц и «сближения друг с другом», для модернизации и повышения конкурентоспособности стран на мировом рынке.

Договор о Евразийском экономическом союзе полностью соответствует нормам и правилам ВТО, которые перенесены в него. Прямо в Договоре о ЕАЭС написано, что нормы ВТО являются одним из базовых принципов в образовании права союза. Несмотря на то что РФ является членом ВТО, а Белоруссия и Казахстан не являются, по всем правилам, процедурам, связанным с регулированием торгового оборота или техническим регулированием Договор точно все свои нормы выдерживает в правилах и процедурах ВТО и точно им соответствует. Это шаг предполагает избежание рисков, связанных с претензиями ВТО при взаимодействии с ЕЭП/ЕАЭС как международной организацией, а также обеспечивает более высокий уровень готовности к судебной проверке ВТО и противостоянию по спорным вопросам.

При вступлении Казахстана и Беларуси в ВТО, эти страны могут попытаться отторговать другую позицию по доступу на рынок за счет изъятий. Для этого по Договору предусмотрено создание фильтров между этой страной и всей остальной территорией союза.

В наибольшей степени продвинулись интеграционные процессы в финансовом секторе. Сейчас идет работа над двумя соглашениями, которые пойдут в развитие Договора об ЕАЭС, - по финансовым услугам и финансовым рынкам и обмену информацией на этих рынках. На первом этапе, ориентировочно до конца 2014 г., создать программу по гармонизации национальных правовых норм, которые существуют в этой сфере, а после этого утвердить карту по гармонизации и унификации этих норм. С тем чтобы к 2025 году не просто были бы созданы условия для функционирования наднационального финансового органа, но и началась его фактическая деятельность в Алма-Ате.

Наиболее сложным и важным вопросом финансового сектора является проблема создания собственных платежных систем и их параллельное функционирование с существующими системами. Для России этот вопрос уже сейчас имеет приоритетный статус защиты национальных интересов, проблема скорее российская, чем других стран союза. Поэтому скорость решения этого вопроса для Беларуси и Казахстана не имеет первоочередного значения, что существенного осложняет процесс. По этой причине данная проблематика, связанная с созданием альтернативных платежных систем и независимой финансово-кредитной системы, вынесена в протокольную часть.

В Договоре пока не предусмотрено жестких норм по макроэкономическим параметрам. Есть рекомендованные позиции по таргетированию инфляции и по уровню госдолга, что создает условия для большего маневра при интеграции стран с разным уровнем развития, но одновременно усиливает риски для финансово-экономического лидера (равнозначно донора) при ухудшении мировой экономической конъюнктуры и кризисных спадов.

III. Формат двусторонних обсуждений по всем спорным вопросам предусмотрен в особой части Договора. Снять существующие противоречия планируется к 2025 году.

Наиболее сложной и насыщенной по уровню противоречий остается сфера оборота минеральных ресурсов. Здесь противоречия в основном сосредоточены между Россией и Беларусью, которая настаивает на отмене всех изъятий по экспорту и импорту нефтегазовых ресурсов. Для Беларуси это даст возможность перераспределять российские доходы (включая налоговые доходы государства) от экспорта нефтегазовых ресурсов в свою пользу (по сегодняшним объемам оборота этих ресурсов цена вопроса 4 млрд. долл.).

По нефти, нефтепродуктам и газу в договоре четко прописано, что не позднее 1 января 2025 года на пространстве трех стран начинают работать общие рынки нефти, нефтепродуктов и газа. В 2018 году - утвердить и запустить программу формирования всех трех общих рынков. То есть до 2025 года, когда вступят в силу международные договоры по трем общим рынкам, можно будет отслеживать все движения на пути интеграции. До 2025 года не будет общего рынка, но есть элементы урегулированности и ясности позиций стран, хотя противоречия между странами пока не сняты полностью.

Наиболее чувствительными секторами экономики, выигравшими от евразийской интеграции остаются следующие отрасли:

· В Белоруссии это агропром и сельскохозяйственное машиностроение.

· В Казахстане, то это отрасль строительных материалов, пищевая промышленность по ряду позиций, в частности по кондитерским изделиям, и автопром, который возник в этой стране практически с нуля благодаря производственной кооперации с Россией в рамках ЕЭП.

· В России такие отрасли не выражены, по крайней мере не выявлены на уровне макроэкономических исследований.

В Договоре также отмечается, что только наличие согласованной стратегии долгосрочного развития позволит привлекать в экономику ЕАЭС инвестиции и технологии. Важность согласованности стратегий развития экономики трудно переоценить, т.к. только наличие согласованной стратегии, единство подходов, общность макрорегулирования вкупе со свободой перемещения товаров, услуг, капитала и труда могут дать дополнительные импульсы инновационного развития всего региона.

Одновременно выстраивание скоординированных политик дает возможность не просто взаимной поставки конечных продуктов или даже их создания, но и углубления внутренних кооперационных технологических и инвестиционных связей. Например, одна страна - участница союза начинает развивать производство комплектующих для другой. Наличие такого рода согласования стратегий является мотивом и стимулом, чтобы бизнес шел в технологические цепочки создания общих продуктов.

При всех положительных сторонах подписанный Договор не в полной мере отвечает требованиям документа такого уровня и самое главное ожиданиям его участников. Многие эксперты подчеркивают тот факт, что подписанный Договор имеет декларативный характер, т.к. не отвечает требованиям функционирования интеграции на уровне экономического союза. В качестве аргументов приводится большое количество изъятий и ограничений, имеющихся в союзном Договоре и препятствующих свободному перемещению товаров и унифицированному ведению бизнеса.

Подписанный Договор в большей степени характеризуется как компромисс не полной мере отвечающий требованиям интеграции уровня союза и единого рынка, но содержащий механизмы для дальнейшего углубления интеграции. Уникальность подписанного документа обусловлена с одной стороны незавершенностью унификации, а с другой именно эта незавершенность создает поле для маневра всем странам-участницам. С экономической точки зрения данный Договор не привнес практически ничего нового в уровень имеющейся торгово-экономической интеграции. Скорее Договор зафиксировал имеющиеся достижения в торговом пространстве, в финансово-экономическом и макроэкономическом регулировании, он упорядочил и консолидировал все, что было сделано до этого. В качестве главного достояния данного Договора является сам факт его подписания, что создает условия для дальнейшей работы по созданию реальной экономической интеграции, появились совершенно новые направления, которые, может быть, не сразу дают ответы на все вопросы, но точно дают определенность, что будет впереди, определив цель интеграционного проекта ЕАЭС.

Таким образом, Договор о создании ЕАЭС можно отнести к рамочным документам, который обеспечивает максимально комфортные условия для формирования эффективной нормативно-правовой базы экономической интеграции. Компромисс – основная характеристика подписанного 29 мая документа. Необходимость взаимных уступок обусловлена высоким уровнем дифференциации экономик стран-учредителей, различием целей и подходов к евразийской интеграции. Ценность Договора заключается в том, что он допускает широкий диапазон вариативность скорости и качества развития интеграционного взаимодействия в секторальном разрезе. Этот подход обеспечил саму возможность подписания документа и заложил стратегию евразийской интеграции: поэтапное движение в направлении углубления интеграции, дифференцированный подход в разрезе секторов, отраслей, продуктовых линий и сфер деятельности.

Оценивая преимущества и риски, заложенные в Договоре, можно с уверенностью утверждать, что его проектная структура позволяет обеспечивать движение вперед исходя их принципов разноуровневой и разноскоростной интеграции в зависимости от степени гармонизированности и унифицированности факторов экономики, правовой среды и макрорегуляторов в различных сферах деятельности.

К числу преимуществ Договора можно отнести:

· Законодательно закрепил свободу перемещения граждан ЕАЭС по союзу, диплом о высшем образовании будет признаваться во всех трех странах, страховка будет единой, открыть бизнес можно будет без проблем в любой из трех стран.

· Создал условия для продолжения тенденций ТС/ЕЭП по развитию внутреннего спроса для предприятий в самых разных отраслях промышленности, в сельском хозяйстве, в сфере услуг по производству материальных активов.

· Положительный эффект от интеграции ощутили является тенденция сокращения доли сырьевых ресурсов во взаимной торговле с 40 до 33% за время функционирования Таможенного союза.

· Для Белоруссии на рынок союза приходится более половины внешней торговли страны (рост более чем на 50%), для Казахстана этот показатель приближается к 19%, но тоже растет, для России он пока находится на стабильном уровне 7,5-8%.

· Договор о ЕАЭС создает инструменты для развития конкурентоспособности, импортозамещения.

· Принцип равенства партнеров (что предполагает не только равенство голосов при принятии решений в ЕАЭС, но и равенство полномочий и ответственности сторон)

· Пакеты соглашений структурированы и имеют проектный принцип формирования, что позволяет учитывать степень гармонизации унификации законодательной базы стран ЕАЭС)

· Рекомендательный характер макроэкономических критериев создает условия для интеграции между странами с различными по уровню развития и структуре экономиками; отсутствие санкционных мер дает возможность маневра при выработке общих подходов в вопросах макроэкономического регулирования, способах гармонизации бюджетной, налоговой, денежно-кредитной и финансовой политики стран-участниц ЕАЭС.

· Этапность продвижения по рынку топливно-энергетических продуктов, электроэнергии и другим группам товарным группам позволяет учитывать страновые интересы. Особенностью, которую также можно причислить к преимуществам, является выделение в специальный блок спорных вопросов, отнесенных к компетенции двусторонних переговоров. Это позволяет надеяться на решение наиболее чувствительных вопросов с наименьшим ущемлением интересов всех сторон проекта.

Следовательно, Договор можно рассматривать как реальную базу для развития реальной экономической кооперации между Россией, Казахстаном и Беларусью при условии эффективного использования заложенных возможностей.

www.materik.ru

Loading